Barents Cafe: Suomi määrittelee strategiallaan itsensä arktiseksi valtioksi

Lassi Heininen_2112010.jpgLassi Heinisen puheenvuoro Barents Cafe tilaisuudessa 2.11.2010 Rovaniemellä:

Joillakin Arktisen alueen valtioilla on ollut joko omia pohjoisia alueitaan tai laajemmin koko Arktisen aluetta koskeva asialistansa / politiikkansa sekä sen mukaiset prioriteetit jo vuosikymmeniä. Nyt alueen kaikki valtiot, paitsi Ruotsi, ovat laatineet oman arktisen strategian tai politiikan sekä sille prioriteetit tai tavoitteet. Tämä jo itsessään kertoo alueen merkittävästä muutoksesta ja indikoi kylmän sodan jälkeisen vaiheen päättymistä alueella.

I Suomi on luontainen toimija arktisella alueella
Yksi vastaus otsikon kysymykseen on, että ”Suomi on arktisena maana luontainen toimija arktisella alueella” (Suomen arktinen strategia 2010, 3). Kun pohjoista ulottuvuutta Suomessa hahmotettiin ehdotukseksi EU:lle ja myöhemmin kehitettiin politiikaksi EU:n tasolla, niin korostettiin Suomen olevan ’pohjoinen’, ei vain pohjoismainen, maa. Itse hahmottelin diskurssia Suomen ’de facto’ pohjoisesta ulottuvuudesta, jonka osana oli Suomen kiinnostus Arktista kohtaan ja Rovaniemi-prosessi (Heininen 1999). Nyt puhutaan Suomesta ”arktisena” maana ja ”luontaisena” toimijana, ja että meillä on ”luontainen kiinnostus arktisiin asioihin”; ollaanko nyt trendin perässä vai jälkijunassa?
Lassi Heininen

Toki Suomi on arktinen maa (ks. kartta), mutta se ei ole aina poliittisissa linjauksissa näkynyt, toisin kuin esimerkiksi Norjan tai Kanadan politiikassa. Joskin Norjan puolustusministeri Grete Faremo totesi lokakuussa 2010, että ”kuusi maata rajoittuvat arktiseen alueeseen, viisi Nato-maata ja Venäjä”!

Nyt kun kerran Suomi on tehnyt selkeän linjauksen – ja strategia on hyvä alku - niin tällä linjalla on syytä pysyä ja sitä jatkaa. Ja, jos kerran on ”luontainen kiinnostus”, niin yhtäältä strategiaa pitää käyttää politiikassa niin kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä kuin paikallisella ja maakunnallisella tasolla - jos ei muuten, niin jotta oltaisiin uskottavia ja johdonmukaisia – ja toisaalta sitä pitää edelleen kehittää.

Syvällisempi vastaus, mihin Suomi tarvitsee arktista strategiaa, tulee Arktisen alueen nykytilanteen kokonaisvaltaisesta geopoliittisesta arviosta (ks. Heininen 2010):
- Yksi, merirajoja koskevista kiistoista ja epäsymmetrisistä ympäristökonflikteista huolimatta Arktisen alueen geopoliittinen tila on vakaa ja rauhanomainen. Tämä asiantila pohjaa pitkälti kylmän sodan jälkeiseen alueen valtioiden ja muiden toimijoiden väliseen institutionaaliseen ja rajat ylittävään yhteistyöhön ja alueen rakentamiseen;
- Kaksi, meneillään on merkittävä geopoliittinen, (geo)taloudellinen ja ympäristöllinen muutos, mihin liittyy kiinteästi alueeseen ja sen luonnonvaroihin kohdistuva kasvava maailmanlaajuinen kiinnostus. Se ei kuitenkaan tarkoita, että alueen valtioiden suvereniteetti olisi uhattuna, tai että alueella vallitsisi hallitsematon luonnonvarakilpailu;
- Kolme, tästä huolimatta jotkut alueen valtiot kokevat suvereniteettinsa uhattuna ja pyrkivät vahvistamaan kansallisia intressejään, myös sotilaallista läsnäoloaan, alueella. Pohjoisen jäämeren rannikkovaltiot korostavat valtion suvereniteettia ja kansallista turvallisuutta, ja ovatkin kokoontuneet kahdesti (toukokuussa 2008 ja maaliskuussa 2010) yhteiseen ministerikokoukseen;
- Neljä, vaikka kylmän sodan jälkeen rakentuneen kahdeksan maan monenkeskiseen institutionaaliseen yhteistyöhön on tullut särö, niin kaikki alueen valtiot korostavat Arktisen neuvoston tärkeyttä ja halukkuuttaan yhteistyöhön neuvoston ja sen asialistan puitteissa; ja
- Lopuksi, Arktisen alueen valtioiden strategiat / politiikat, siis jo niiden olemassaolo, indikoi kylmän sodan jälkeisen vaiheen päättymistä Arktisella alueella.

II Arktisen strategian neljä painopistettä
Suomen arktisen strategian neljä sektoria ja painotusta ovat: Hauras arktinen luonto, Taloudellinen toiminta ja osaaminen, Liikenne ja infrastruktuuri, ja Alkuperäiskansat; on hieman epäselvää, että ovatko ne prioriteetteja / prioriteettialueita, vai lähinnä tavoitteita.

Ne eivät sinällään yllätä vaan vastaavat pitkäaikaisia kansallisia - sekä materiaalisia että immateriaalisia - intressejä, erityisesti taloudellispoliittisen eliitin intressejä. Seuraavassa tarkastelen niitä pääosin kansallisesta ja kansainvälisestä näkökulmasta, ja vähemmän Pohjois-Suomen tai Lapin näkökulmista, ottaen huomioon sen, että strategia on ”toimeksiannon mukaisesti ulkosuhdepainotteinen” (Suomen arktinen strategia 2010, 3).

1) Hauras arktinen luonto:
Strategia alkaa arktisella ympäristöllä, joka on ”hauras”, ja sen tutkimisen tärkeydellä, mikä on sekä poliittisesti korrektia että Suomen kannalta ymmärrettävää. Ilmastonmuutos, ympäristön saastuminen ja luonnon monimuotoisuus ovat keskeisiä substanssialueita.

Vastaavasti arktisen tutkimuksen tukeminen ja Kuolan ydinturvallisuus ovat keskeisiä tavoitteita. Hieman epäselväksi jää, että miksi ydinturvallisuus on yksi harvoja konkreettisia tavoitteita, mutta ei ilmastonmuutos ja siihen liittyvä epätietoisuus.

2) Taloudellinen toiminta ja osaaminen:
Taloudellinen toiminta, tarkoittaen pitkälti luonnonvaroja, ja siihen liittyvä osaaminen ja tutkimus ovat hyvänä kakkosena. Barentsin alueen öljy- ja maakaasuesiintymät arvioidaan jopa olevan ”selkeitä mahdollisuuksia myös suomalaisille yrityksille” (Suomen arktinen strategia 2010, 10). Tämän korostamista voi ihmetellä, sillä hankkeet ovat megaluokan hankkeita, ja jo Snöhvit osoitti, että niihin mukaanpääsy ei ole helppoa. Tästä johtuen em. tavoitteet ovat pitkälti toiveita, eivät välttämättä realistisia tavoitteita Suomen näkökulmasta. Sen sijaan mainitut kaivos- ja metsäteollisuus sekä porotalous ovat realistisia tavoitteita.

Tähän liittyy strategiassa oleva sisäinen ristiriita: Hauras arktinen luonto –sektorissa todetaan, että ”Ihmisen lisääntyvä toiminta arktisella alueella kasvattaa myös ympäristön saastumisen riskiä” (ibid, 8). Kun taas Taloudellinen toiminta –sektorissa todetaan, että ”Suomen ja erityisesti Pohjois-Suomen elinkeinoelämän ja työllisyyden kannalta on tärkeää, että kaikenlainen taloudellinen toiminta lisääntyy niin suurissa satamissa kuin öljy- ja kaasukenttien mantereisilla tukitoiminta-alueilla Norjassa ja Venäjällä.” (ibid, 10).

Voidaankin kysyä, että kumpi, ympäristösuojelu vai taloudellinen toiminta on prioriteetti? Tämä olisi voitu välttää sisällyttämällä ympäristö ja taloudellinen toiminta saman sektorin sisään, kuten myöhemmin mainitun Pohjoisen ulottuvuuden ns. arktisen ikkunan kohdalla on tehty (ibid, 28)

Hyvää sen sijaan on, että korostetaan Suomea ”kansainvälisenä arktisena huippuosaajana” ja siinä yhteydessä koulutuksen, tutkimuksen, testauksen, teknologian ja tuotekehittelyn tärkeyttä. Mitä ilmeisimmin Suomen osaaminen on huippua offshore- ja laivanrakennuksessa, talvimerenkulussa (esim. jäänmurtamisessa), yleisesti kylmän ilmanalan tutkimuksessa ja teknologiassa (esim. rakentaminen) ja monella luonnontieteellisellä alalla, ja ehkä myös politiikkatieteissä ja kansainvälisen oikeuden tutkimuksessa, joita ei strategiassa mainita.

Mutta mikä on tilanne tutkimuksen muilla aloilla, ei ole niin selvää. Yksi ongelma on se, että Suomen arktisen tutkimuksen strategia on vuodelta 1999 (Kauppa- ja teollisuusministeriön neuvottelukunnanraportteja 3/1999), eikä nykytilanteesta ole laadittu kunnon arviota (inventaario ei riitä), vaikka strategia edellytti seurannan. Emme siis oikein tiedä, mikä on tutkimuksemme taso ja millä aloilla olemme ”huippuosaajia”, jos olemme.

Ympäristön ja ilmastonmuutoksen seuranta mainitaan, mutta jäin kaipaamaan, että pohjoisten merien tutkimus olisi sisällytetty strategiaan tavoitteena. Esimerkiksi Merentutkimuslaitoksen tutkimusalus Aranda voitaisiin lähettää tutkimaan pohjoisia, arktisia meriä.

Sen sijaan strategiassa mainitaan, jopa korostetaan, monialaisen tieteellisen tutkimuksen tärkeyttä ja kehotetaan Suomen Akatemia käynnistämään monitieteinen tai tieteidenvälinen arktinen tutkimusohjelma, joka pohjaa kansainväliseen yhteistyöhön. Tämä on hyvin tervetullut, eli suomalaiset alan tutkimuslaitoksen, kuten LaY, AK ja Thule, töihin!

3) Liikenne ja infrastruktuuri:
Kolmannessa sektorissa mainitaan arktisen alueen liikennetoimintamahdollisuuksien parantaminen, Barentsin alueen liikennereittien kehittäminen ja arktisen merenkulun turvallisuuden yhdenmukaistaminen. Konkreettisina tavoitteina mainitaan liikenne-, viestintä- ja logistiikkaverkostojen ja rajanylityksen sekä liikennereittien parantaminen.

Todellakin itä-länsi –suuntaiset yhteydet Pohjois-Suomessa, ja laajemmin Barentsin alueella, ovat surkeat. Ei ole esimerkiksi helppoa päästä Rovaniemeltä Barentsinalueen ’pääkaupunkiin’ Kirkkoniemeen ilman omaa autoa. Sen sijaan lista Pohjois-Suomen ”liikennekäytävistä” on hieman turha ilman prioriteettia, koska vain yhden tai kahden toteuttaminen lähitulevaisuudessa on realismia (vrt. Northland Resources-yhtiön päätös kuljettaa Pajalan kaivoksen malmi Narvikiin laivattavaksi, ei Kemiin (HS 18.10.2010, A11).

Sen sijaan olisi odottanut, että Barentsin alueen liikennereittien kehittäminen olisi nivottu, ja vieläpä tiiviisti, yhteiseen Barentsin alueen liikennehankkeeseen, BEATA:an. Lisäksi jäin kaipaamaan mainintaa laajemmista satelliitti-yhteyksistä, kuten Galileo ja GMES (Global Monitoring for Environment and Security programme).

Lopuksi todettakoon, että vaikka merenkulun turvallisuus on tärkeä tavoite, niin meriliikenteen kasvua ei voi pitää arktisen ekosysteemin suurimpana uhkana (ibid, 16). Kyllä kaukokulkeutuvat ilman- ja vedensaasteet, ilmastonmuutos ja luonnonvarojen massaluonteinen hyödyntäminen ovat uhkakuvien kärjessä.

4) Alkuperäiskansat:
Pohjoiset alkuperäiskansat on strategian neljäs sektori. Strategian mukaan on tärkeätä ”varmistaa” heidän osallistumisensa ”asemaansa alkuperäiskansana vaikuttavien asioiden käsittelyyn”, sillä ”Alkuperäiskansojen oikeudet ovat yksi Suomen ihmisoikeuspolitiikan painopistealueista.” (ibid, 17)

Yleisen tarkastelun jälkeen mainitaan ”Suomen saamelaiset” ja heidän yhteydessään Kansainvälisen työjärjestön (ILO) alkuperäis- ja heimokansoja koskeva yleissopimus nro 169. Strategia toteaa, että tavoitteena on sopimuksen ratifioinnin esteiden poistaminen, mutta ratifiointia ei mainita konkreettisena tavoitteena.

III Suomi korostaa Arktisen neuvoston roolia
Strategia on parhaimmillaan esittäessään Suomen tavoitteet Arktisen alueen kansainvälisessä yhteistyössä, toisin sanoen ”Arktisen politiikan välineet”, globaali- ja aluetasolla sekä kahdenvälisissä suhteissa.

Globaalitasolla mainitaan useampi kansainvälinen sopimus ja säätelyjärjestelmä sekä todetaan, että nykyinen kansainvälinen sopimuspohja, erityisesti YK:n merioikeusyleissopimus (UNCLOS), on riittävä säätelypohja. Tämä ei yllätä vaan edustaa varsin perinteistä valtio-orientoitunutta näkökulmaa.

Aluetasolla Suomi korostaa Arktisen neuvoston asemaa ”ensisijaisena arktisia asioita käsittelevänä yhteistyöfoorumina” (ibid, 19). Edelleen Suomi pyrkii kehittämään neuvostoa muiden muassa a) vahvistamalla sitä kahdeksan valtion yhteistyörakenteena, johon otetaan uusia tarkkailijajäseniä, kuten Euroopan unioni sen sijaan, että vahvistettaisiin viiden rannikkovaltion institutionaalista yhteistyötä; b) laajentamalla neuvoston asialistaa eli mandaattia, c) vahvistamalla neuvoston instituutioita, kuten esimerkiksi pysyvä sihteeristö; d) normatiivisen roolin laajentaminen, kuten Search and Rescue -yhteistyö (Halinen 2010); ja e) lisäämällä työn näkyvyyttä. Strategia pyrkii myös vahvistamaan BEAR-neuvostoa ja linkittämään yhteen BEAR ja pohjoinen ulottuvuus, joskin tätä UM:össä myös vierastetaan.

Arktisen neuvoston asialistan laajentamiseen liittyy ehdotus arktisesta huippukokouksesta, joita voitaisiin pitää aika ajoin. Ehdotus on toki uusi ja kiinnostava, mutta voidaan myös kysyä, että onko sille olemassa tilausta? Ehkä enemmän kuin varsinainen tilaus asiasta on epäilyjä ja vilpittömiä kysymyksiä, kuten esimerkiksi, että mikäköhän antaisi aiheen koota valtionpäämiehet yhteen, kun ulkoministerit ovat asioiden johdossa, mikseivät he riitä, ja entä alkuperäiskansojen edustus? Ja, jos keskeisenä asiana on luonnonvarojen hyödyntäminen, joka on pitkälti kansallinen aihe, niin miksi Suomi olisi huippukokouksen isäntä, kun se ei ole rannikkovaltio? Edelleen, jos on liian yleinen asialista, niin tuskin saadaan hyviä tuloksia. Lopuksi, ketkä ovat legitiimit toimijat alueella, on ongelmallinen kysymys, vai puhutaanko itse asiassa pääasiallisista toimijoista?

Kahdenvälisessä yhteistyössä Suomen kannalta keskeistä on yhteistyö Norjan ja Venäjän kanssa. Tärkeänä todetaan muiden muassa Suomen edustautumisen vahvistaminen Venäjän pohjoisessa nostamalla Murmanskin toimipiste pääkonsulaatin tasolle. Tästä saatava lisäarvo jää hieman hämäräksi, sillä yhtäältä Venäjän pohjoinen on laaja, ja Siperia suuri, ja toisaalta monet asiat ja linjaukset kulkevat Moskovan ja Pietarin kautta, ja Pietarissa Suomella on vahva edustus ja pääkonsulaatti. Ja sitä paitsi Suomella ei ole Norjan resursseja!

IV EU hakee rooliaan Arktisessa politiikassa
Euroopan unioni on saanut strategiassa oman lukunsa, jossa unioni mainitaan ”globaalina arktisena toimijana”. Tokihan unionilla on pohjoisen ulottuvuuden politiikan lisäksi komission mietintö ”The EU and the Arctic Area”, jossa mainitaan mm. ajatus EU:n informaatiokeskuksesta, ja sitä tukevat Eurooppa-neuvoston johtopäätökset (maalis- ja marras2009) (sekä mahdollinen seurantaraportti keväällä 2011). Eurooppa-parlamentti, kuten Diana Wallis, on ollut asiassa aktiivinen, kuten Michale Gahlerin raporttiluonnos ”A Sustainable EU Policy for the High North” osaltaan osoittaa.

EU ei kuitenkaan ole, ainakaan vielä, globaali arktinen toimija, ei vielä edes AN:n tarkkailijajäsen. Tähän on omat syynsä, jotka johtuvat yhtäältä neuvoston heikkoudesta ja toisaalta unionin ja monen Arktisen alueen valtion ja kansan eroavista kannoista liittyen mm. valaan- ja hylkeenpyyntiin ja ilmasto(muutos)politiikkaan.

Toki Suomelle on ”tärkeää, että EU on tunnustanut arktisen alueen merkityksen” (Suomen arktinen strategia 2010, 26). Ja edelleen, että unionin arktista politiikkaa, ja myös pohjoista ulottuvuutta sen välineenä, kehitetään. Eri asia on, että onko järkevää julistautua EU:n asianajajaksi arktisissa kysymyksissä ja arktisella alueella em. syistä johtuen. Myös unionin mahdollisesta roolista AN:ssa esimerkiksi Kanada ja USA ovat eri mieltä. Ja edelleen, jos EU on mukana, niin kumman kompetenssi tule esille eri asioissa, EU komission vai jäsenvaltion/oiden?

V Suomi monenkeskisen yhteistyön asianajajaksi
Strategian yhteenveto sisältää tavoitteet ja toimenpide-ehdotukset, jotka ovat seuraavat: ”Kansainvälisiin sopimuksiin perustuva yhteistyö luo perustan Suomen toiminnalle arktisella alueella”, ”Suomi pyrkii lisäämään kv. yhteistyötä arktisissa kysymyksissä globaalitasolla, alueellisella tasolla ja kahdenvälisissä suhteissa” ja ”Suomi pitää tärkeänä EU:n arktisen politiikan kehittymistä” (ibid, 30).

Ne eivät välttämättä ole prioriteetteja tai prioriteettialueita, mutta ovat mitä ilmeisimmin keskeisiä tavoitteita. Kaksi ensimmäistä ovat kannatettavia periaatteita, joita tukee strategian lähtökohta, että merkittävistä muutoksista huolimatta alue on vakaa ja rauhaomainen. Ne voisivat hyvin muodostaa ”ulkosuhde-painotteisen” strategian keskeisen lähtökohdan. Ja itse asiassa koko strategia voisi rohkeammin korostaa monenkeskistä kansainvälistä yhteistyötä ja Suomi lähteä sen puolestapuhujaksi, jotten sanoisi asianajajaksi. Tämä olisi sekä (Pohjois)Suomen ja Lapin sekä koko alueen etujen mukaista.

Tähän liittyen Suomi voisi yhdistää kaksi ulottuvuutta ja asiakokonaisuutta, jotka ovat mukana strategiassa ja Suomelle ja Lapille tärkeitä ja luontaisia, eli Arktinen alue ja Venäjä.

VI Kokonaisvaltainen strategia, prioriteetit tulkinnan varaisia
Kaiken kaikkiaan Suomen arktinen strategia, joka on puhtaasti virkamiestyötä, täyttää useimmat modernin strategian piirteet, joskin prioriteettien löytäminen jää tulkinnan varaan, ja se on kokonaisvaltainen. Sen voidaan tulkita olevan reaktio Arktisella alueella meneillään olevalle merkittävälle, ja globaalit ulottuvuudet saaneelle, niin geopoliittiselle, geotaloudelliselle kuin ympäristölliselle muutokselle, jolla on kaiken lisäksi globaali ulottuvuus.

Taloudellinen toiminta sekä liikenne ja infrastruktuuri korostuvat strategiassa ja nousevat ehkä jopa prioriteetiksi. Tämä ei ole sinällään ihme, vaan reflektoi liike-elämän toimijoiden ajattelua alueellisesta kehityksestä, jolloin tavoitteet ovat sen mukaisia. Tämä voidaan tulkita aluepolitiikaksi, mutta ongelma on siinä, ettei Suomella enää ole varsinaista aluepolitiikkaa. En malta ottaa esimerkkiä Norjasta, jossa aluepolitiikka voi edelleen hyvin ja pohjoinen kukoistaa, koska tavoitteena on koko maan kehitys ja käyttö: Norjan 2009 pohjoinen strategia ”New Building Blocks in the North” toteaa seuraavaa: ”turvaamalla kehitys Pohjois-Norjassa, me voimme myös turvata Norjan kansainvälisen rooli merkittävänä toimijana maapallon pohjoisilla alueilla”.


Yleisöltä kysyttyä - pikagallup
Yleisöltä kysyttiin näkemystä Suomen ja Euroopan unionin arktisiin strategioihin ja erityisesti niiden taloudellisten ja ympäristönsuojelullisten näkökulmien mahdollisiin ristiriitoihin. Vastauksissa oli hajontaa, kolmannes näki ristiriitoja hyvin vähän ja neljännes vastaajista puolestaan koki ristiriitoja olevan melko paljon. Suurin osa sijoittui mielipiteiden välimaastoon ja koki ristiriitoja olevan jonkin verran. Osallistujien mielestä on luonnollista että Suomi ajaa arktisia asioita maantieteellisen sijaintinsa vuoksi. Suomella nähtiin olevan myös erityisosaamista, joka hyödyttää arktisia alueita. Vaihtoehtoa Suomen keskittymisestä enemmän Itämeri-yhteistyöhön vastaajat eivät tukeneet lainkaan. Arktista aluetta koskevissa strategioissa vastaajat toivoivat eniten painotettavan ihmisten hyvinvointia, arktisen alueen yhteistyöverkoston kehittämistä sekä kestävän kehityksen edistämistä.

Tiedot perustuvat tilaisuuden osallistujille toteutetun pika-gallupin vastauksiin


Suomen arktinen strategia ulkoministeriön kotisivuilla

Ulkopoliittisen instituutin arktista strategiaa koskeva tilaisuus elokuussa 2010

Lassi Heinisen artikkeli aiheesta osoitteessa www.arcticfinland.fi